從“目標價(jià)格”補貼試點(diǎn)，到將“三補貼”(良種補貼、種糧直補、農資補貼)整合為“農業(yè)支持保護補貼”，再到對漁業(yè)油價(jià)補貼進(jìn)行調整。中國中央層面上的農業(yè)補貼政策，正在進(jìn)行一系列重大改革。

    據一位接近農業(yè)部的專(zhuān)家介紹，目前中國中央層面上的農業(yè)補貼項目有50多種，在接下來(lái)的農業(yè)補貼政策改革中，對絕大部分的農業(yè)補貼政策都將做出大力度的改革、調整。像業(yè)內關(guān)注的“目標價(jià)格”補貼將會(huì )由大豆、棉花，擴展至三大主糧，而“三補貼”整合試點(diǎn)將在2016年向全國范圍內實(shí)施。

    目前，中國農業(yè)補貼基本上實(shí)行的是“普惠制”，下一步改革的大方向，將會(huì )向種糧大戶(hù)、種糧能手和其它新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體傾斜。簡(jiǎn)單而言，就是誰(shuí)種地誰(shuí)種糧，國家才會(huì )給誰(shuí)補貼。并不是像現在，只要在農村承包了耕地，就能享受各種種地、種糧補貼。

    不過(guò)，從去年有關(guān)部門(mén)針對棉花、大豆推出的“目標價(jià)格”補貼試點(diǎn)、今年實(shí)施的整合“三補貼”試點(diǎn)來(lái)看，新的農業(yè)補貼改革也存在一些問(wèn)題和矛盾?！澳繕藘r(jià)格”補貼的矛盾在于，從理論上講，改革的方向很對，但實(shí)際操作起來(lái)很難，甚至抬高了補貼成本;整合“三補貼”后帶來(lái)的問(wèn)題是，擁有承包地的很多農戶(hù)，都開(kāi)始籌劃著(zhù)提高農地租金。

    前述接近農業(yè)部的專(zhuān)家分析表示，雖然“目標價(jià)格”補貼、整合“三補貼”兩類(lèi)試點(diǎn)改革，都出現了一些矛盾和問(wèn)題，但整個(gè)農業(yè)補貼改革向種糧大戶(hù)傾斜、向新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體傾斜、向規模經(jīng)營(yíng)傾斜的大方向是對的，未來(lái)還需要積累一些試點(diǎn)地區的經(jīng)驗，才能對整個(gè)農業(yè)補貼政策進(jìn)行重大改革。

    “普惠制”弊端

    目前中央財政對農業(yè)實(shí)施的各種補貼政策，主要都是以“普惠制”的方式實(shí)施，比如自2002年以來(lái)，國家相繼實(shí)施的良種補貼、種糧直補、農資綜合補貼和農機購置補貼(簡(jiǎn)稱(chēng)“四補貼”)，以及2004年以來(lái)，陸續推出的糧食最低收購價(jià)、主要農產(chǎn)品臨時(shí)收儲政策(簡(jiǎn)稱(chēng)“托市政策”)。這些政策對提高農民收入，都起到較大的推動(dòng)作用。

    農業(yè)部部長(cháng)韓長(cháng)賦在2014年全國兩會(huì )上表示，2013年僅僅是“四補貼”，中央財政對口農民的直接補貼就高達1600多億元。而在實(shí)施“托市政策”當中，中央財政為種糧、種地農民，為農村養殖戶(hù)，所支付的各種補貼性收入，總計數額就更為巨大。如果再加上其它名目繁多的各種農業(yè)補貼，現在中央財政每年對農業(yè)的補貼已經(jīng)超過(guò)1萬(wàn)億元。

    “四補貼”和“托市政策”實(shí)施十多年，目前已經(jīng)暴露出諸多矛盾和問(wèn)題?！八难a貼”政策存在的主要問(wèn)題是，只要是擁有政策性承包地的農民，不管種不種地，種不種糧，每一畝地，每年基本上都可以拿到90元左右的國家補貼。這樣造成的結果是，有的農民拿到補貼后，轉身去城里打工了，而靠租地種糧的人，又享受不到種糧種地補貼。

    “托市政策”出現的矛盾是，國家逐年提高主要農產(chǎn)品的最低收購價(jià)格，現在國內包括兩家在內的主要農產(chǎn)品價(jià)格，都比國際價(jià)格高出一大截，而國家儲備的糧食又由于各種原因賣(mài)不出去，導致國內整個(gè)糧食市場(chǎng)出現扭曲，糧油類(lèi)加工企業(yè)叫苦不迭，國家財政也是因此嚴重受損。

    在“四補貼”和“托市政策”之外，近些年國家推行的農業(yè)保險補貼、農產(chǎn)品加工補貼、漁業(yè)柴油補貼、畜牧良種補貼等農業(yè)政策，也出現各種各樣矛盾、問(wèn)題。業(yè)內較為一致的看法是，應該及早對“普惠制”的補貼辦法進(jìn)行大力度改革。

    在今年的全國兩會(huì )上，全國人大代表、杭州娃哈哈集團董事長(cháng)宗慶后就提出建議，國家應該盡快改變“普惠制”的農業(yè)補貼方式，減輕國家財政的沉重負擔，同時(shí)也讓真正種糧種地的主體能從中受益。

    前述接近農業(yè)部的專(zhuān)家告訴經(jīng)濟觀(guān)察報，在最近幾年全國兩會(huì )代表的議案、提案中，有不少都建議盡快對“普惠制”的農業(yè)補貼政策進(jìn)行改革。國家發(fā)改委、財政部、農業(yè)部等方面，也先后進(jìn)行了大量調研，在此基礎上，才先后推出棉花和大豆的“目標價(jià)格”政策試點(diǎn)、整合“三補貼”試點(diǎn)、漁業(yè)油價(jià)補貼調整等政策。預計更大范圍的農業(yè)補貼政策改革，將在2016年展開(kāi)。

    新改革隱憂(yōu)

    國家發(fā)改委、財政部等方面是在去年四五月，先后公布了棉花、大豆的“目標價(jià)格”補貼政策。在“目標價(jià)格”政策試點(diǎn)一年多后，相關(guān)部門(mén)發(fā)現，在具體的執行過(guò)程中，“目標價(jià)格”補貼也并不算完美，而且還存在像操作難度大、實(shí)施成本高等較為復雜的問(wèn)題和矛盾。

    新疆是去年實(shí)施棉花“目標價(jià)格”的試點(diǎn)地區，政策的要求是，棉農要到政府指定的特定機構交售棉花，才有權利享受到“目標價(jià)格”補貼的好處。東方艾格農業(yè)咨詢(xún)公司分析師馬文峰認為，這樣做的壞處是，政府給指定的棉花收儲機構帶來(lái)壟斷性機會(huì )，而一些收儲機構還可能通過(guò)對棉花壓級壓價(jià)及其他方面的尋租，來(lái)盤(pán)剝棉農利益，甚至還使國家支付大量額外補貼。

    馬文峰認同“目標價(jià)格”補貼的大方向，但認為現在相關(guān)部門(mén)出臺的棉花、大豆補貼政策，有悖于市場(chǎng)化改革的初衷，他建議，政府應該只按種植面積對棉農進(jìn)行“目標價(jià)格”補貼，這樣操作起來(lái)可以節約成本，也可以實(shí)現充分市場(chǎng)化。

    前述接近農業(yè)部的專(zhuān)家告訴經(jīng)濟觀(guān)察報，從去年的執行情況來(lái)看，除了操作困難、成本太高，還出現了棉花價(jià)格下降、農戶(hù)和收購機構串聯(lián)起來(lái)騙取補貼等問(wèn)題。對于馬文峰提出的按種植面積補貼辦法，該專(zhuān)家的說(shuō)法是，單純按面積、按產(chǎn)量、按銷(xiāo)售量，去補貼種植農戶(hù)都會(huì )有漏洞，目前相關(guān)方面正在積極籌劃對“目標價(jià)格”補貼措施做進(jìn)一步的改進(jìn)。

    據悉，按照國家發(fā)改委等方面的計劃，在對棉花、大豆的“目標價(jià)格”試點(diǎn)取得成功經(jīng)驗之后，下一步將對玉米、大豆、棉花、油菜籽、食糖等品種也實(shí)施“目標價(jià)格”改革，再往后，將會(huì )對小麥、水稻也推行該項政策。

    中國人民大學(xué)農業(yè)與農村發(fā)展學(xué)院副院長(cháng)鄭風(fēng)田認為，“目標價(jià)格”政策比較適用于棉花、大豆、糖等非主糧品種，而對于三大主糧，尤其是小麥、水稻兩大口糧，官方應該持審慎態(tài)度，以免影響到農民的種糧積極性。

    與“目標價(jià)格”實(shí)施的情況不同，今年5月農業(yè)部、財政部聯(lián)合推出的整合“三補貼”政策試點(diǎn)、7月推出的漁業(yè)油價(jià)補貼政策，目前都還沒(méi)顯現出同樣復雜的問(wèn)題。不過(guò)，經(jīng)濟觀(guān)察報從山西、河南等地也了解到，現在擁有承包地的很多農戶(hù)，已經(jīng)開(kāi)始籌劃著(zhù)提高耕地租金，以此來(lái)彌補整合“三補貼”后帶來(lái)的“損失”。

    對于下一步農業(yè)補貼改革的方向和目標，前述接近農業(yè)部的專(zhuān)家補充表示，整體上，農業(yè)補貼改革將會(huì )向種糧大戶(hù)、家庭農場(chǎng)和農民合作社等主體傾斜，大的目標還是以保障國家糧食安全為主;對于新的改革中還可能出現的矛盾和問(wèn)題，將會(huì )在繼續探索新型農業(yè)補貼措施的基礎上，加強政策的針對性和有效性，重點(diǎn)解決損害國家和農民利益的主要矛盾和關(guān)鍵問(wèn)題。